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N° 311 - juillet 2012
L’expérience américaine de l’Assemblée constituante
« Nous, le peuple des États-Unis » ou « Nous, les États » ?
Pierre Dubuc
Dans le débat sur l’accession à la souveraineté, Québec solidaire et le Parti Québécois proposent deux voies différentes. La première étape, après l’élection d’un gouvernement QS, serait la tenue d’une assemblée constituante, dont on a « bon espoir » qu’elle débouchera sur un projet de souveraineté, suivi par un référendum sur le projet de constitution.

Dans le cas du Parti Québécois, une assemblée constituante est prévue, mais il n’est pas spécifié si elle sera convoquée avant ou après la tenue d’un référendum sur la souveraineté. Mais il est généralement admis que le référendum portera sur l’indépendance.

Pour soupeser les aspects positifs et négatifs de ces deux options, il est intéressant d’examiner l’expérience des États-Unis à ce chapitre.

Le 4 juillet 1776, les treize colonies britaniques proclament leur indépendance. La Déclaration d’indépendance a pour objectif d’obtenir la reconnaissance internationale et plus particulièrement celle de la France. Ce n’est qu’en 1783, avec la signature du Traité de Paris, que la Grande-Bretagne reconnaît l’indépendance de son ancienne colonie.

En 1777, le Second Congrès continental adopte les Articles de la Confédération, un traité qui organise les treize États en Confédération. Mais, après quelques années, apparaissent les insuffisances du traité pour faire face aux forces internes et externes qui menacent l’existence même de la Confédération.

Au mois de septembre 1787, une Convention constitutionnelle se réunit avec mandat de proposer des modifications aux Articles de la Confédération. Elle accouche plutôt d’un projet de nouvelle constitution. S’enclenche alors le processus de ratification, État par État, qui s’échelonnera au cours des années 1787 et 1788. C’est ce processus que décrit de façon magistrale Pauline Maier dans son livre, célébré par la critique, Ratification. The People Debate, the Constitution, 1787-1788 (Simon & Schuster, 2010).

Trois ans après la signature du Traité de Paris, l’avenir de la Confédération américaine est toujours incertain. Faute de pouvoirs suffisants, le Congrès ne peut riposter à l’exclusion par la Grande-Bretagne des navires américains des Indes occidentales et à l’interdiction de la navigation sur le Mississippi par l’Espagne, alors propriétaire de la Floride.

Sur la scène intérieure, des soulèvements populaires, dont le plus important fut celui dirigé par Daniel Shays au Massachussetts, ébranlent les États membres et font planer la menace de sécessions de portions de territoires avec l’appui de la Grande-Bretagne.

Durement touchés par la récession, les fermiers sont incapables de payer leurs dettes personnelles et celles contractées par leur État pour les besoins de la Guerre révolutionnaire. Sauf pour les États de New York et de la Pennsylvanie, qui touchent des revenus appréciables des taxes sur les importations, les autres États tirent leurs revenus d’impôts personnels et immobiliers régressifs. Les fermiers se mettent alors à utiliser leur droit de vote pour imposer à leurs assemblées étatiques des lois sur la redistribution de la richesse, l’impression de papier monnaie pour dévaluer leurs dettes, et l’abolition des tribunaux jugés trop répressifs.

Face aux dangers de déstabilisation, le Congrès de la Confédération a les mains liées. Il n’a ni le pouvoir de déclarer la guerre, ni de signer des traités, ni de frapper monnaie. Rien de significatif ne peut être voté sans l’appui des délégations de neuf États.

Il fallait donc une nouvelle Constitution. Une Convention constitutionnelle met quatre mois avant d’accoucher du document qui débute par le célèbre « We the people of the United States… ».

Fruit de multiples compromis, le document ne trouve pas de partisans inconditionnels. James Madison, son principal rédacteur, est contre l’octroi de deux sièges à chaque État au Sénat et il aurait aimé que le gouvernement central ait un droit de désaveu sur les lois des États. Alexander Hamilton aurait voulu que le gouvernement fédéral ait le pouvoir de nommer les dirigeants des États et les chefs de la milice et que les sénateurs et les gouverneurs soient nommés à vie, comme c’était le cas en Grande-Bretagne.

Mais Madison et Hamilton croient que la constitution est néanmoins la seule alternative à l’anarchie. En cas d’échec, Hamilton prédit le démembrement de l’Union, la transformation de ses composantes en monarchies et leur rattachement inévitable à la Grande-Bretagne.

John Jay, James Madison et Alexander Hamilton publient alors 85 essais, tous sous la signature anonyme de Publius, pour promouvoir la ratification de la Constitution. Ces Federalists Papers ont été réunis dans deux volumes de 600 pages et servent encore aujourd’hui de référence pour l’interprétation de la Constitution pour les juges de la Cour suprême des États-Unis.

À l’opposé, les George Mason, Edmund Randolph, Patrick Henry, George Clinton, déplorent l’absence d’un Bill of Rights (Charte des droits), dénoncent le mode de représentation insuffisant de la population, l’octroi de pouvoirs excessifs et dangereux à la Chambre des représentants et au Sénat. Ils craignent également que la justice fédérale constitue une menace pour l’exercice de la justice dans les États membres.

Leur point de ralliement est la défense du pouvoir des États face au gouvernement central. Au « We the people… », ils opposent un « We the States… ». Pas étonnant que le principal débat entourant la ratification de la nouvelle Constitution ait été de déterminer si le gouvernement central pouvait lui-même lever des impôts ou s’il ne pouvait le faire que par l’intermédiaire des États.

Une fois le document adopté par le Congrès des Articles de la Confédération, la Constitution doit être ratifiée, sans amendement, par chacun des États. Une majorité de neuf États est nécessaire.

À cause de son importance, la Pennsylvanie est le premier État à débattre de la nouvelle constitution. Fédéralistes et anti-fédéralistes s’y affrontent avec passion, et parfois véhémence, et la Constitution est ratifiée, plusieurs mois plus tard, par une majorité de 46 à 23. La délégation de la minorité remet en question la légitimité en alléguant qu’elle représentait plus d’électeurs que la majorité.

Aussi, contrairement au vœu des Fédéralistes, à cause de la longueur des délibérations en Pennsylvanie, c’est plutôt le Delaware qui est le premier État à ratifier la Constitution, lors d’un vote unanime, après seulement quatre jours de débats. La Constitution servait bien les intérêts du Delaware. L’État n’aura plus à payer de droits de douane à la Pennsylvanie pour les produits qui transitent par le port de Philadelphie. Dorénavant, les droits de douane seront perçus par le gouvernement central au profit de tous les États. Les dettes de l’État vont être assumées par l’État central et la représentation égale au Sénat est appréciée par ce petit État, qui venait de se séparer de la Pennsylvanie.

Le 18 décembre 1787, le New Jersey appuie lui aussi la Constitution à l’unanimité. Ses motifs sont les mêmes que ceux du Delaware. Le New Jersey payait des droits de douane à l’État de New York.

Deux semaines plus tard, c’est au tour de la Georgie de ratifier unanimement la Constitution après seulement une journée de débats. L’État avait un besoin urgent de l’aide fédérale pour combattre les Indiens Creek et défendre sa frontière sud face à la Floride ­espagnole.

Au Connecticut, les Fédéralistes contrôlaient l’ensemble de la presse. Lorsque des opposants, en provenance de l’État de New York, veulent introduire des journaux et des essais critiquant la Constitution, ils sont interceptés à la frontière et leurs documents brûlés. Si bien que la population de l’État ne prit jamais connaissance des arguments contre la Constitution. L’argument majeur en faveur de la ratification – soit que le fardeau fiscal serait transféré des impôts sur les fermes aux droits de douane sur les importations prélevés par le futur Congrès – ne sera pas contesté.

Au Massachussetts, les choses allaient se passer différemment. Dans le berceau de la révolution américaine, la souveraineté populaire était un concept bien vivant. L’adoption de la Constitution de l’État avait été une expérience exaltante de démocratie directe, avec un héritage d’un siècle et demi de réunions municipales.

Sam Adams et John Hancock, deux signataires de la Déclaration d’indépendance, personnifient bien cette opposition à tout gouvernement central fort qui constituait une menace potentielle aux libertés qu’ils avaient défendues contre la Couronne britannique.

Mais les commerçants bostonnais étaient d’un autre avis. Pour faire entendre raison à Hancock et Adams, plus de 380 d’entre eux se réunissent à la taverne Green Dragon et approuvent à l’unanimité cinq résolutions d’appui à l’adhésion à la Constitution.

L’enjeu était important pour les fédéralistes. Si le Massachussetts ne ratifie pas l’entente, on craint que le New Hampshire et New York l’imitent. Étant donné qu’on croyait que le Rhode Island et la Virginie seraient également contre, cela signifie l’échec de l’exercice de ratification.

Au-delà des arguments de principe des Adams et Hancock, les Fédéralistes soupçonnent également l’existence d’une opposition fomentée par des séparatistes du Maine et des héritiers de Daniel Shays.

Pour sauver la Constitution, les Fédéralistes acceptent que des amendements soient adoptés par l’assemblée constituante du Massachussetts, mais à la condition que ceux-ci ne modifient pas le texte en débat. Sinon, il aurait fallu recommencer l’ensemble du processus. Neuf amendements, proposés par Hancock, appuyés par Adams, sont adoptés avec la promesse qu’ils seront examinés en priorité par le Congrès, une fois la Constitution adoptée.

Prochaine étape, le New Hampshire. Après neufs jours de débats, à la consternation générale, l’assemblée ajourne ses travaux. Au New Hampshire, plusieurs villages s’étaient réunis, lors de la dépression des années 1780, dans des conventions extralégales pour imprimer de la monnaie et diminuer le fardeau fiscal des fermiers. Des émeutes avaient même éclaté.

Prévoyant un rejet de la Constitution, les Fédéralistes avaient voulu éviter un vote négatif en faisant astucieusement adopter une résolution stipulant qu’une proposition d’ajournement aurait préséance sur toute autre proposition.

La question du papier-monnaie était aussi un enjeu fondamental au Rhode Island. Craignant que les Fédéralistes réussissent à rallier à leur point de vue les délégués lors d’une assemblée constituante, les opposants décident plutôt de tenir un référendum. La population rejette la Constitution par un vote de 2 708 à 237. Cependant, les partisans de la Constitution des villes de Newport et Providence boycottent le référendum.

La Virginie était un État clef dans le processus de ratification. C’est l’État le plus populeux avec un sixième de la population des États-Unis et un cinquième du territoire. Six États sur les neuf nécessaires avaient déjà ratifié la Constitution, mais les assemblées du Maryland et de la Caroline du Sud devaient se réunir avant celle de la Virginie. Un rejet au Maryland aurait sans doute signifié un rejet en Virginie.

Le Maryland considère la Constitution comme nécessaire pour protéger ses ventes de blé en pleine expansion et pour mettre fin aux conflits entourant l’émission de papier-monnaie. Ce petit État voyait aussi d’un bon œil la représentation égale au Sénat. La Constitution est ratifiée avec une large majorité.

La Caroline du Sud craignait pour l’avenir du Sud dans un pays dominé par les États du Nord. La question de l’esclavage est évidemment au centre des débats. Un article de la Constitution prévoit l’abolition de l’esclavage dans 20 ans et n’autorise la traite des Noirs que pour la Georgie et les deux Caroline. Par contre, la Constitution accorde une représentation selon la population en attribuant une valeur de 3/5 de personne à chaque esclave et garantit que les esclaves en fuite seront retournés à leurs propriétaires, une mesure inexistante dans les Articles de la Confédération. Les États esclavagistes se réjouissent également de l’absence d’un Bill of Rights, parce que la plupart d’entre eux débutaient par l’expression « tous les hommes sont par nature libres ».

Comme la pratique était devenue commune, la Caroline du Sud ratifie la Constitution avec des amendements. Cette adhésion coupe court à la crainte de création d’une Confédération du Sud. La table est désormais mise pour le débat en Virginie.

Les représentants de cet État avaient exprimé leurs vives doléances au Congrès des Articles de la Confédération pour n’avoir pas défendu, face à l’Espagne, le droit de navigation des Américains sur le Mississippi.

Le développement du futur Kentucky, qui fait alors toujours partie de la Virginie, et du futur Tennessee, encore rattaché à la Caroline du Nord, en dépendait. L’interdiction de naviguer sur le Mississipi réduit les possibilités de peuplement du sud-ouest et les États du Sud prêtent les plus noirs desseins aux États du Nord, soupçonnant leur peu de fermeté sur cette question comme étant un moyen d’assurer leur supériorité numérique dans l’actuelle Confédération et la future fédération.

Finalement, après un âpre débat, la Virginie ratifie la Constitution, en se sentant assez forte pour imposer, avec d’autres États, l’étude de nombreux amendements une fois les nouvelles institutions en place.

Le New Hampshire emboîte le pas, avec la même logique. Dix États ont voté pour la ratification, un seul, le Rhode Island, est contre. La barre des neuf États est franchie.

Le débat se déplace dans l’État de New York. Contrairement à la plupart des autres États, où le véritable pouvoir réside dans la législature, la Constitution de 1777 de l’État de New York donne un pouvoir significatif au gouverneur, élu à tous les trois ans par des électeurs propriétaires d’un lopin de terre d’une valeur de plus de 100 livres, une fois les dettes défalquées. Pas question, donc, de laisser le pouvoir aux fermiers pauvres et endettés, comme c’était le cas dans d’autres États.

Le maire George Clinton, élu en 1777, et réélu en 1780, 1783 et 1786, est le plus féroce opposant à la nouvelle Constitution. Déjà, son État est en conflit avec le Congrès des Articles de la Confédération sur nombre de sujets. Une dispute à propos du tracé des frontières l’oppose au Massachussetts et ses relations sont tendues avec le Vermont qui veut faire sécession et devenir un État indépendant. L’État de New York ne veut pas non plus indemniser les Loyalistes pour la confiscation et la vente de leurs terres comme l’y contraint le Traité de Paris de 1783.

Mais le partage des droits de douane avec le Congrès est le principal point de litige. New York lève ses propres droits de douane sur les marchandises qui transitent par ses ports et son territoire vers les autres États. Cela représente entre le tiers et la moitié des dépenses annuelles de l’État et permet le maintien de taxes immobilières relativement faibles.

Mais Alexander Hamilton, un newyorkais, et son allié, Robert R. Livingstone, trouvent essentiels de compenser les Loyalistes dans le respect du Traité de Paris et de restructurer les institutions de la Confédération. Hamilton croit en la nécessité d’un « corps permanent pour corriger les préjudices, contrer les passions intempestives et contrôles les fluctuations des assemblées populaires » et soutient que la Convention a créé le Sénat dans cet objectif.

Comme plus de neuf États ont ratifié la Constitution, la question est de savoir si New York fera ou non partie de l’Union ? Les Fédéralistes brandissent leurs menaces. Si New York demeure en dehors de l’Union, elle ne participera pas à la rédaction des amendements de la Constitution et à l’organisation du nouveau gouvernement. Elle perdra son titre de capitale des États-Unis et les 100 000 $ de dépenses annuelles qui y sont rattachées.

Autres menaces : est-ce que la partie sud de l’État, avec New York en son centre, ne pourrait pas faire sécession et joindre l’Union ? Est-ce que la partie ouest, territoire inorganisé, pourra résister aux Indiens et aux Britanniques sans aide fédérale ?

Hamilton en rajoute. Est-ce que le Traité de Paris serait toujours valide si New York sort de l’Union ? L’État aura-t-il le choix ? Pourrait-il résister à une alliance avec la Grande-Bretagne, ce qui le ramènerait sous domination britannique ?

Finalement, l’assemblée ratifie la Constitution avec 22 amendements. Pour souligner l’événement, 500 partisans de l’Union attaquent et détruisent l’imprimerie du seul journal qui a publié des essais critiques de la constitution.

En Caroline du Nord, la majorité des gens vivent dans de petites fermes isolées les unes des autres. L’État ne veut pas adhérer immédiatement et préfère attendre que les amendements soient adoptés.

La Constitution est donc ratifiée, le 13 septembre 1788, avec deux États, la Caroline du Nord et le Rhode Island, en-dehors de l’Union. Les fédéralistes remportent les premières élections au Congrès et ne montrent aucun empressement à faire adopter les amendements promis. James Madison presse le Congrès de le faire afin de rallier les deux États absents. Douze amendements seront finalement adoptés et envoyés au président George Washington pour leur ratification.

L’adoption de ces amendements et la présence d’un George Washington, immensément populaire, à la tête du pays renforcent la confiance dans les nouvelles institutions et rallient les opposants, selon Pauline Maier.

Avant la fin de 1789, la Caroline du Nord rejoint l’Union. Elle avait eu besoin de l’aide fédérale face aux Indiens et craignait de souffrir de discrimination en tant qu’État indépendant.

Il faudra encore six mois avant de rallier le Rhode Island. La principale opposition provient des opposants à l’esclavage et à la traite des Noirs. Pour forcer l’adhésion, le Sénat adopte une loi prohibant tout commerce avec le Rhode Island, sous peine de lourdes amendes et de peines d’emprisonnements. Pour ajouter aux pressions, la ville de Providence entreprend des négociations pour faire sécession de l’État et joindre l’Union.

Puis, ce sera seulement un siècle et demi plus tard, soit en 1939, que le Massachusetts, le Connecticut et la Georgie ratifièrent les dix premiers amendements.

Aujourd’hui, ces dix amendements sont généralement présentés comme le Bill of Rights des États-Unis mais, selon Pauline Maier, ce n’est qu’après la guerre civile que le Congrès et la Cour suprême leur ont attribué cette qualité. Avant cela, c’est la Proclamation d’Indépendance qui faisait office de Bill of Rights.

Pas besoin d’en rajouter avec une constituante québécoise

Quelques siècles et un environnement géographique, économique et politique différent séparent le Québec d’aujourd’hui de l’expérience américaine. Mais la politique reste la politique. Et on ne peut exclure les coups fourrés et les menaces de partition quand s’enclenchera, sous une forme ou une autre, le processus d’accession à l’indépendance.

Dans ses mémoires, parues sous le titre Behind The Embassy Door, Canada, Clinton, and Quebec, James Blanchard, l’ambassadeur des États-Unis à Ottawa lors du référendum de 1995, agite le spectre de la partition.

« Je pensais aussi qu’il fallait assumer que de grandes parties du territoire québécois, incluant Montréal, la vallée de l’Outaouais, les Cantons de l’Est et les terres des aborigènes au Nord, devraient continuer de faire partie du Canada, étant donné qu’elle avaient voté très majoritairement en faveur du Non au référendum et qu’elles ne partageaient pas la vision séparatiste », écrit-il en présentant une carte avec la distribution du vote lors du référendum de 1995 !

De même, il faut se rappeler que Stephen Harper a déposé à la Chambre des communes, le 20 octobre 1996, le projet de loi C-341 intitulé : « Loi déterminant les conditions auxquelles un référendum sur la séparation du Québec du Canada doit satisfaire pour être considéré comme l'expression véritable de la volonté de la population du Québec. »

Dans l’éventualité d’un référendum québécois, le projet de loi privé du député Harper prévoyait la tenue d’un référendum fédéral le même jour que le référendum québécois avec un bulletin de vote comprenant deux questions, dont la deuxième pose carrément la question de la partition :

« a) le Québec devrait-il se séparer du Canada et devenir un pays indépendant sans lien juridique spécial avec le Canada - OUI ou NON ?

b) si le Québec se sépare du Canada, ma municipalité devrait-elle se séparer du Québec et continuer de faire partie du Canada - OUI ou NON ? »

Ces deux exemples – entourant, rappelons-le, un référendum perdu ! – démontrent les tensions qui ne manqueront pas de s’exprimer lors du prochain référendum. Alors, pas besoin d’en rajouter avec une constituante ! Exprimons le plus d’unité possible avec un vote majoritaire à un référendum pour obtenir, condition sine qua non, la reconnaissance internationale à l’indépendance du Québec. Nous pourrons, par la suite, débattre dans le cadre d’une constituante de l’architecture du pays que nous voulons ­construire.

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